Tre vägar framåt för hållbara energiåtgärder på byggnader

Oklara begrepp och tekniskt krångliga regelkonstruktioner riskerar att leda till att kulturhistoriska värden går förlorade när byggnader energieffektiviseras. Med tydligare definitioner av olika kulturvärdesbegrepp, förtydligad bygglovsplikt och ökad kunskap kan energieffektivitet och ökad användning av förnybar energi gå hand i hand med bevarandet av kulturhistoriska värden.

Författare: Anna Christiernsson, Melina Malafry, Mia Geijer och Tor Broström

Projekt inom MESAM: Rätten, hållbar energianvändning och bevarande av kulturhistoriska värden

Energieffektivisering av byggnader är nödvändig för att nå energi- och klimatmål. Trots att det finns tekniska lösningar som möjliggör både bevarande av kultur­värden och en ökad energieffektivitet, används de inte alltid. Det innebär att viktiga kulturvärden riskerar att gå förlorade, tillfälligt eller för alltid. I vår forskning har vi undersökt hur lagstiftningen är utformad och hur väl den styr mot hållbara energieffektiviseringar och andra energiåtgärder, som exempelvis installation av solceller, som också bevarar bygg­naders kulturvärden.

Inom ramen för projektet har vi både identifierat brister och möjliga vägar framåt. Dessa resultat är relevanta för såväl politiker som beslutar om lagstiftning som tjänstepersoner som tillämpar lagstiftningen och fastighetsägare vars byggnader är i behov av energieffektivisering.

En utgångspunkt för vår studie är att såväl hushållning med energi som bevarandet av byggnaders kulturvärden är viktiga hållbarhetsmål och erkända allmänintressen, som regleras i svensk och internationell lagstiftning. Men det räcker inte med mål och politiska vilje­förklaringar för att säkerställa att målen faktiskt nås, det behövs även tydliga handlingsregler om vad som får eller ska göras på en byggnad. Eftersom det kan vara svårt och kostsamt, eller rent av omöjligt, att återställa kulturvärden i efterhand är regler som säkerställer förprövning av energieffektiviseringar särskilt viktiga. Ett sådant exempel är bygglovsplikt. Reglerna om bygglov finns i plan- och bygglagen.

Hur väl bygglovsplikten fungerar beror på flera olika faktorer. För det första är det avgörande om energiåtgärder, som kan skada kultur­värden, överhuvudtaget omfattas av bygglovs­krav. För det andra har det betydelse vilka krav som måste beaktas i prövningen, exempelvis vilka tekniska krav på energihushållning och vilka hänsyn till kulturvärden som måste tas för att en åtgärd ska tillåtas. Slutligen har det också betydelse hur reglerna faktiskt tillämpas och tolkas av beslutsfattare.

Enligt dagens lagstiftning är kommunerna första beslutande instans och endast en liten andel av kommunens beslut om bygglov överprövas av högre instanser. Hur tillämpningen ser ut på den kommunala nivån kan därför få stor be­tydelse för vilka energiåtgärder som genomförs samt i vilken mån dessa anpassas till befintliga kulturvärden. Detta gäller vidare för en majoritet av Sveriges byggnader, eftersom en mycket liten andel av byggnadsbeståndet i Sverige har förklarats som byggnadsminnen och omfattas av skyddet enligt kulturmiljö­lagen.

Inom ramen för projektet har vi identifierat fyra bristområden i utformningen av dagens lagstiftning och dess tillämpning.

Oklara begrepp

Vid en bygglovsansökan ska kommunen pröva om åtgärden uppfyller tekniska krav och om åtgärden innebär en förvanskning av en särskilt värdefull byggnad eller ett bebyggelseområde. Förvanskningar av såd­ana byggnader är nämligen förbjudna. Det krävs inte att en byggnad, eller ett område, har pekats ut som särskilt värdefull i förväg, utan det är en bedömning som måste göras i det aktuella fallet. Dessutom ska åtgärden vara varsam. Det innebär att åtgärden ska respektera byggnadens karaktärsdrag, bland annat avseende proportioner, materialval och detaljomsorg.

Rättskällorna (lagstiftning, förarbeten, rätts­praxis och doktrin) ger dock relativt lite vägledning om hur dessa begrepp ska förstås. Viss ytterligare vägledning finns i allmänna råd, som dock inte är rättsligt bindande. Detta gäller bland annat begreppen förvanskning, varsamhet och inte minst särskilt värdefull, som har fått en mycket vid definition i rätts­källorna. Med särskilt värdefull menas nämligen inte enbart kulturhistoriskt värdefull. En byggnad kan vara särskilt värdefull även utifrån historisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Det kan exempelvis handla om byggnader, eller bebyggelseområden, som representerar olika sociala miljöer eller olika tidsepoker.

I rättspraxis har allt från en nybyggd ter­minalbyggnad till kulturhistoriska byggnader ansetts vara särskilt värdefulla. När det gäller begreppet förvanskning och förvanskningsbedömningen har även synligheten för allmänheten fått en avgörande betydelse i rättstillämpningen. Synsättet kan ifrågasättas eftersom en adekvat och fullständig bedömning av den faktiska påverkan på kulturvärdet knappast kan göras av gemene man, utan antikvarisk kompetens.

Dessutom riskerar synsättet att leda till att byggnaders kulturvärden inte bedöms som en helhet, med bevarande av kulturvärden på endast vissa, för allmänheten synliga, delar av byggnaden som resultat.

Otydligt om bygglov krävs

Ett annat problem med oklara begrepp är att det kan vara svårt att veta när bygglov krävs för en viss åtgärd. Ett sådant fall är när en ändring av en byggnad endast kräver bygglov om den leder till att byggnadens yttre avsevärt påverkas. Detta gäller exempelvis för fönsterbyten inom detaljplanelagt område. Ett annat exempel är anläggandet av solceller, som är undantaget från bygglovsplikten om installationen följer byggnadens form. Byggnader som anses vara särskilt värdefulla omfattas dock inte av undantaget. Den en­skilda fastighetsägaren behöver alltså kunna bedöma om ett fönsterbyte innebär en avsevärd påverkan eller om den byggnad som ska förses med solceller är särskilt värdefull, för att veta om bygglov krävs för åtgärden eller inte. Detta ställer stora krav på fastighetsägares kunskap om den ak­tuella byggnadens kulturvärden samt hur åtgärder kan påverka dessa värden.

Oklara bestämmelser och tekniskt krångliga regel­konstruktioner, såsom undantag från undantag, kan alltså innebära att fastighets­ägare inte inser att en åtgärd omfattas av bygglovsplikt. Detta innebär en risk för att åtgärder genomförs utan förprövning. Oklara bestämmelser kan även leda till att be­stämmelserna tillämpas olika inom olika delar av landet, vilket i sin tur kan stå i strid med likabehandlingskravet.

Flera kommunala tjänstemän har i vår enkätstudie uttryckt att bestämmelserna är svåra att tillämpa, och att det kan vara svårt att motivera anpassning eller avslag med hänsyn till kulturvärden om det saknas stöd i form av kunskapsunderlag eller antikvarisk kompetens. Detta kan skapa legitimitets- och efterlevnads­problem.

Bristande kunskapsunderlag

Det saknas i dag rättsliga krav på att kommuner ska inventera och peka ut särskilt värdefulla byggnader i fysiska planer och kulturmiljöprogram eller liknande dokument. Det kan leda till att det saknas kunskaps­underlag och att det därmed blir svårare att identifiera en särskilt värdefull byggnad. Många av de byggnadsinventeringar och bevarandeprogram som finns är dessutom otidsenliga eller otillgängliga. En ytterligare komplikation är att många detaljplaner till­kom innan det fanns en möjlighet att tydligt beskriva och skydda kulturvärden i plankartan och förtydliga vad regleringen innebär i plan­handlingarna.

Även nya detaljplaner kan ibland innehålla vagt och oklart formulerade bestämmelser där det inte tydligt framgår vilka kulturvärden som ska skyddas. Det finns i dag inte heller något explicit rättsligt krav på att det ska finnas antik­varisk kompetens som stöd i besluts­fattandet, vilket kan leda till att beslut fattas utan tillräcklig kunskap om kulturvärden, särskilt om det saknas andra typer av kunskapsunderlag och tydliga planbestämmelser.

Ytterligare en brist är bygglovspliktens begränsning till detaljplanelagda områden (om inte angivet i områdesbestämmelse att bygglov krävs). Även om det genom tillsyn finns möjlig­het att kräva rättelse av förvanskande åt­gärder, har kommunerna ofta begränsade resurser för egeninitierad tillsyn. I praktiken sker det främst vid anmälan, exempelvis från en granne. De skador som har uppstått kan vara irreversibla, eller mycket kostsamma att återställa i ett autentiskt skick. Mot­svarande risk finns givetvis även inom detaljplanelagda områden, som då kan leda till krav på bygglov och eventuell rättelse i efterhand.

Få bygglovsärenden överprövas

Det finns inte någon obligatorisk granskning av kommunernas bygglovsbeslut, i jäm­förelse med vad som gäller vid strandskydds­dispenser. Möjligheten för miljö­organisationer att klaga på beslut har tidigare också varit mycket begränsad. Få bygglovs­beslut har därför överklagats till och prövats av högre instanser. Ett viktigt steg i rätt riktning är dock den utökade klagorätten för kulturmiljöorganisationer som skett i praxis och som medför att fler felaktiga be­slut kan komma att överprövas och ändras i framtiden.

Tre vägar framåt

I projektet har vi identifierat tre vägar framåt för att skapa en mer ändamålsenlig rättslig styrning och därmed bättre förutsättningar för ett beslutsfattande som både främjar ökad energieffektivitet eller ökad andel förnybar ­energi och bevarande av kulturvärden.

1. Förtydliga vad som avses med en särskilt värdefull byggnad och en förvanskning. Att införa mer konkreta legaldefinitioner av viktiga begrepp kan vara ett sätt att ge ökad vägledning i besluts­fattandet och såväl bättre skydd som ökad förutsebarhet och likabehandling. En möjlig väg framåt är att införa rättsligt bindande kriterier för när en byggnad alltid ska anses vara särskilt värdefull.

Ett sådant exempel är införandet av ett dynamiskt ålderskriterium, som innebär att byggnader över en viss ålder alltid ska anses vara särskilt värdefulla. Att avgränsa bestämmelsens tillämpningsområde till bygg­nader över en viss ålder strider dock mot bestämmelsens nuvarande syfte, eftersom även andra värden än kulturhistoriska omfattas.

Det är således viktigt att utforma bes­täm­melsen så att det tydligt framgår att även andra, inklusive moderna, byggnader kan vara särskilt värdefulla om de uppfyller något annat kriterium. Generellt är det viktigt att hitta en rimlig balans och att säkerställa att legaldefinitioner och rättsreglernas tillämpningsområden varken blir för breda eller för snäva. Eftersom det i slutänden handlar om bedömningar är det även av avgörande betydelse att relevant kompetens finns representerad vid beslutsfattande på samtliga beslutsnivåer.

2. Förstärk kunskapen hos besluts­fattare och förbättra kunskaps­underlag. En möjlig väg att för­bättra kunskapen om kulturvärden i bygglovsprövning kan vara att införa ett krav på antikvarisk kompetens i beslutsfattandet. Att ställa krav på inventeringar och utpekande av särskilt värdefulla byggnader samt att upprätta och kontinuerligt upp­datera kommunala kulturmiljö­program, arkitektur­strategier eller motsvarande dokument kan vidare vara ett sätt att förbättra kunskaps- och beslutsunderlagen. Sådana dokument bör vara digitala och kommuniceras både till berörda fastighetsägare och till allmänheten i stort.

Utöver att vara värdefulla vid beslut i enskilda fall bör kulturmiljöprogram och arkitektur­strategier även kunna bidra till en allmän kunskapsspridning om kulturvärden och varför det är viktigt att vara varsam och undvika förvanskning, även vid energirelaterade åtgärder. Genom att visa goda exempel på hur byggnader kan bli energieffektiva på ett varsamt sätt kan de även bidra med kunskap om hur energieffektiviseringar kan uppnås utan att kultur­värden går förlorade.

3. Förtydliga när bygglov krävs. Ett sätt att minska osäkerheten om när bygglov krävs är att införa en generell bygglovsplikt för åtgärder på byggnader som är särskilt värdefulla, eller som finns inom ett sådant bebyggelseområde. Bygglovsplikten skulle då gälla oavsett om byggnaden ligger inom detalj­planelagt område eller inte.

Detta förutsätter dock kunskap om vilka byggnader som är eller kan anses vara särskilt värdefulla samt att denna kunskap är tillgänglig för fastighetsägaren. Det kan antas både öka förutsebarheten för fastighetsägare och leda till att fler åtgärder förprövas. Det skulle i sin tur leda till att fler energiåtgärder kan genomföras utan att viktiga kulturvärden går förlorade. ■

Om studien

Syfte: Studera hur rätten, särskilt miljöbalken och plan- och bygglagen, hanterar konflikten mellan en ökad energieffektivisering och bevarandet av kulturhistoriskt värdefulla byggnader. I projektet ingår även att studera rättstillämpningen. Projektet ska bidra med såväl nya teoretiska som praktiska kunskaper till nytta för lagstiftare, rätts­tillämpare och andra intressenter.

Projekttid: 2019­­–2023.

Format: Fallstudier av rättsliga processer kring solceller, fönster och värme­system. Analys av rätten och dess tillämpning görs med utgångspunkt i rättsvetenskapliga och konstvetenskapliga grunder, samt tekniska kunskaper om energieffektiviseringar av byggnader.

Deltagande forskare: Anna Christiernsson, docent och biträdande lektor, Stockholms universitet, Melina Malafry, jur. dr. och forskare i miljörätt, Uppsala universitet, Mia Geijer, adjungerad lektor, Uppsala universitet och bebyggelseantikvarie vid Länsstyrelsen i Örebro och Tor Broström, professor, Uppsala universitet.

Vetenskapliga artiklar i urval

• Geijer, M., Christiernsson, A. och M. Malafry. 2022. Juridiken och praktiken: Energifrågor och hantering av kulturvärden i planering och byggprocesser. Bebyggelsehistorisk tidskrift, 33–64.
• Malafry, M. och A. Christiernsson. 2022. Kulturvärden och miljöorganisationers klagorätt. Nordisk miljörättslig tidskrift 2022:2, 7–31.
• Christiernsson, A., Geijer, M. och M. Malafry. 2021. Legal aspects on cultural values and energy efficiency in the built environment – a sustainable balance of public interests? Heritage 4, 3507–3522.