Forskning för kunskap om hållbara energisystem för alla

Vilka är utmaningarna med regional implementering av fossilfria transporter? Vi har ställt fem frågor till Lena Nerhagen, lektor vid Högskolan i Dalarna, som inom ramen för MESAM drivit forskningsprojektet Fossilfria transporter och regional implementering: om utmaningar för samhällsekonomisk effektivitet.  

Vilka är de viktigaste insikterna från projektet?
– Sverige håller fast vid ett decentraliserat förvaltningssystem som inte är anpassat till EU, med följden att vi överimplementerar EU-direktiv på ett sätt som inte är samhällsekonomiskt rimligt. Finland lyfts ofta fram som en förebild när det gäller implementering av EU-direktiv och har i stället successivt anpassat sitt förvaltningssystem för att undvika målkonflikter och överimplementering.  

Vilka är de stora utmaningarna med regional implementering för fossilfria transporter?
– Mycket av arbetet som bedrivs i Sverige grundar sig i EU-direktiv på miljöområdet, men vi har också infört ett eget miljömålssystem utifrån en ambition om att vara föregångsland. Den dubbla styrningen i kombination med att ansvaret för implementering delegeras till kommuner, regioner och länsstyrelser leder till att vi ofta överimplementerar, trots att de samhällsekonomiska vinsterna är små. Ett konkret exempel är målet om att kollektivtrafiken i Sverige ska fördubblas, vilket är samhällsekonomiskt orimligt i ett glesbefolkat län som Dalarna. 

– En annan utmaning är att ansvaret hamnar på kommuner och länsstyrelser i frågor som de inte har rådighet över. Koldioxidfrågan och luftföroreningar borde exempelvis inte hanteras lokalt. Här har Sverige gått vilse när ansvaret fördelades till kommunerna.  

Vad har överraskat dig mest?
– Det finns så lite forskning om hur den offentliga sektorn fungerar ur ett nationalekonomiskt perspektiv. Jag blir överraskad av hur höga gärdsgårdarna mellan akademiska inriktningar inom samhällsvetenskapen är och upplever ett ointresse från statsvetare, jurister och nationalekonomer att mötas. Det leder till bristande kunskap om frågor som rör styrning och ansvarsfördelning 

Vem kan använda resultatet av studien och till vad?
– Alla politiker som arbetar med EU-frågor har nytta av att förstå hur strukturerna i vårt förvaltningssystem påverkar hur vi hanterar EU-direktiv. Vi har blivit inbjudna att dela våra resultat i riksdagen och jag vill tro att studien även bidrar till en bredare diskussion om överimplementering i Sverige.  

– Även näringslivet har visat intresse och bland annat Balanskommissionen har plockat upp delar av forskningen.  

Vad vill du studera vidare?
– Sverige behöver mer forskning inom det som internationellt kallas Regulatory Governance, ett flervetenskapligt forskningsområde om hur länder kan arbeta med lagstiftning. Rent konkret skulle jag gärna studera hur myndigheterna har implementerat proportionalitetsprincipen och hur de genomför konsekvensutredningar. 

Läs mer om projektet Fossilfria transporter och regional implementering: om utmaningar för samhällsekonomisk effektivitet.

Hur får vi bäst effekt av ekonomiska styrmedel för klimat- och energipolitiken? Vi har ställt fem frågor till Bengt Johansson, forskare inom MESAM som har lett projektet De ekonomiska styrmedlens politik – mellan idé och praktik som avslutades 2022.

– Politikens utgångspunkt är ofta att hitta det allra mest effektiva styrmedlet för att möta klimatkrisen. Det är bra, men inte sällan stöter man på problem längs vägen som gör att styrmedlet tappar i effektivitet. Vi har tittat på vilka faktorer som är viktiga och vad som händer när ekonomiska styrmedel ska införas, säger Bengt Johansson.

Vilka fördelar och utmaningar finns när det gäller ekonomiska styrmedel för klimat- och energipolitiken?

– Ekonomiska styrmedel är centrala för Sveriges energi- och klimatpolitik, och ett väldigt effektivt sätt att göra fossila energislag dyrare, relativt sett, för att gynna effektiviseringar och göra plats åt förnybara alternativ. Fördelar som ofta framhålls är att man överlämnar valen åt dem som har möjlighet att genomföra åtgärder, som hushåll och industrier, i stället för att centralstyra. Baksidan är att det kan ge ökade kostnader vilket kan påverka exempelvis hushållen negativt.

Vilka är de viktigaste insikterna från projektet?

– Vi har sett att i princip överallt där ekonomiska styrmedel har införts har de anpassats för att få politisk acceptans och hantera målkonflikter, men samtidigt tappat en del i effektivitet. För att hantera det behöver de ekonomiska styrmedlen ses som delar av styrmedelspaket för att öka genomförbarhet och effektivitet.

Vilken är den vanligaste missuppfattningen när det gäller ekonomiska styrmedel för energi- och klimatpolitiken?

– En ganska vanlig missuppfattning är att styrmedel inte har någon betydelse. Exempelvis påstås ibland att högre bensinpriser inte har någon effekt på utsläppen, medan forskning i själva verket visat att det får genomslag när det gäller energianvändning och utsläpp.

Det är lätt att fastna i de kortsiktiga konsekvenserna. I exemplet med högre bensinpriser kan en enskild bilist kanske inte se hur den på kort sikt kan ställa om sitt liv, medan det på längre sikt finns fler möjligheter att till exempel köpa mer effektiva fordon, välja att bo närmare arbetet och så vidare.

Vem kan använda resultaten från studierna och till vad?

– Resultatet av forskningen ger inga rekommendationer, utan ska fungera som en hjälp och ett underlag för beslutsfattare för att kunna ta beslut om styrmedel. Det är svårt och det finns många olika faktorer att ta hänsyn till – men det betyder inte att man inte ska göra någonting alls. Styrmedel som inte fungerar perfekt är ändå i allmänhet mycket bättre än inga styrmedel.

Vad skulle du vilja studera vidare?

– Det finns potential att borra mer i det politikövergripande. Transport-, regional- och fördelningspolitik är exempelvis viktiga politikområden att väga in i diskussioner om styrning i klimatpolitiken, för att få mest effektivt resultat för hela samhället.

Läs mer om projektet De ekonomiska styrmedlens politik – mellan idé och praktik.

Här finns en populärvetenskaplig rapport som sammanfattar de viktigaste rönen från projektet.

Modellbaserade framtidsscenarier kan vara till hjälp för att skapa framtidens hållbara energisystem, även på kommunal nivå. Med framtidsscenarier anpassade till den lokala kontexten och en nära dialog mellan forskare och beslutsfattare skapas bättre förutsättningar för att formulera och förverkliga samhällsförändringen lokalt.

Författare: Anna Krook-Riekkola och Carina Lundmark

Projekt inom MESAM: Den svenska stadens omställning till ett hållbart energisystem – kan modeller stötta beslutsprocessen?

Energisystemet är pulsen i samhället och omfattar allt som har med energi att göra. I takt med att vi ställer om våra samhällen, elektrifierar industri och transporter och utforskar nya effektiviserings­möjligheter, står vi inför betydande utmaningar när det gäller att planera framtidens energi­system. Världen över pågår nu genom­gripande förändringar av hur samhällen producerar, distribuerar och använder energi. De globala målen är bland annat att minska koldioxid­utsläppen, öka energieffektiviteten och främja hållbara teknologier. Även om den globala utmaningen är gemensam, skiljer sig länders drivkrafter, mål och styrning åt. Länder har även olika förutsättningar och det finns inte en given lösning för hur energiomställningen kan genomföras.

Sveriges tillgång till inhemska energikällor som vattenkraft och ett väl fungerande elnät utgör en stark grund för elintensiva industrier, både svensk industri som ställer om och industri som flyttar in. Dessa industrier bidrar till att minska de globala klimatutsläppen och kan generera nya arbetstillfällen och ökad välfärd. En ökad elektrifiering av industrin kräver en ökad inhemsk produktion av fossilfri el. Även om Sverige har bra förutsättningar för fossilfri el så finns det inte oändligt mycket. Vi behöver därför även effektivisera vår energianvändning för att nå klimatmålen.

Att planera för framtidens hållbara energi­system i Sverige är komplext och kräver beslut både på nationell och lokal nivå. I vårt forskningsprojekt studerar vi om insikter från energisystemmodeller kan vara ett verktyg för lokala beslutsfattare som arbetar med omställningen i praktiken i Sveriges kommuner.

Ovissa framtidsbehov

När vi forskare analyserar energisystemets framtid handlar det om hur vi kan ­tillgodose samhällets framtida energibehov på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt utifrån de resurser vi har. Samtidigt tar vi hänsyn till faktorer som teknologiska framsteg och prisutveckling, utan att kompromissa med ­andra viktiga mål i samhället. En sådan analys kräver en lång tidshorisont, ofta tio till femtio år framåt i tiden.

Inom en sådan tidsrymd kan mycket hända. När det gäller energisystemet ser vi främst förändringar inom elektrifiering, förnybara energikällor, energilagring och flexibilitet. Övergången till elbilar går snabbt, medan det tar längre tid att elektrifiera tyngre fordon och industrier. Vissa tekniker, som elektrolys, används redan i mindre skala men förväntas användas storskaligt i framtiden. Andra tekniker, som små modulära kärnreaktorer, går åt motsatt håll, där mindre enheter potentiellt kan sänka kostnaderna och bättre anpassas till det nya elsystemet.

Vi vet inte när dessa tekniker blir fullt tillgängliga eller hur mycket de kommer att kosta. Inte heller har vi svar på vilka behov och preferenser människor kommer att ha i framtiden, exempelvis hur vi kommer att transportera oss till jobbet eller skolan och om vi kan tänka oss att cykla eller samåka. På grund av alla osäkerheter är det svårt att exakt beräkna hur mycket el samhället kommer att behöva. Det är högst sannolikt att efterfrågan på el kommer att öka, men med hur mycket är svårt att förutsäga i dag.

Möjligt med radikala förändringar

Pandemin har omformat vår syn på männi­skors och samhällens förändringspotential. Före pandemin var det en utmaning att föreställa sig omvälvande scenarier där vanor radikalt förändrades, som till exempel att arbeta hemifrån för att minska resandet. Pandemins påverkan på människors vardag har gett oss en viktig insikt: vi har möjlighet att omforma vårt beteende, och det kan innebära att energi­systemet behöver anpassas till radikalt annorlunda framtidsscenarier.

Genom att använda modeller och framtids­scenarier kan vi systematiskt analysera vad vi vet och inte vet om energisystemets utveckling under olika förhållanden. Tidigare grundade forskare ofta sin framtidsanalys i samtiden, ibland kallat ”business-as-usual”. Vår forskning utgår i stället från en eller flera önskvärda framtidsbilder. Vi undersöker sedan hur samhället kan komma dit.

Scenarier som beslutsverktyg

Komplexa energisystemmodeller har länge fungerat som stöd för beslutsfattare på ­nationell nivå. På den nivån finns experter som har resurser att ta emot och förstå resultaten från de komplexa modellerna. Det är inte lika vanligt på kommunal nivå, där enklare modeller i stället har varit vanliga. Dessa enklare modeller kan dock leda till felaktiga slutsatser när energisystemet blir alltmer komplext. Forskningstrenderna pekar därför mot att använda mer avancerade modeller även på kommunal nivå.

I detta finns två betydande utmaningar. Den ena handlar om att dessa mer komplexa ­modeller tar längre tid att utveckla och ­anpassa, eftersom besluten på lokal nivå är mer detaljerade och måste återspegla den specifika kontexten. Den andra utmaningen är att det ofta saknas experter som kan tolka modellresultaten på kommunal nivå.

Allt detta påverkar både vilka analyser som kan göras och hur resultaten kan användas. Trots utmaningarna är komplexa modeller ovärderliga för att strukturera och jämföra olika åtgärder och alternativ. De kan ge ökad förståelse för hur styrmedel slår olika i olika sektorer och hur en åtgärd i en sektor kan påverka möjligheten att ställa om i andra sektorer.

Minskad risk för suboptimering

I vår forskning använder vi oss av så kallade teknoekonomiska optimeringsmodeller, där vi beaktar både energitillförsel- och energi­användarsektorer. Med hjälp av modellerna kan vi undersöka hur de olika delarna i energi­systemet samverkar för att möta de framtida energirelaterade behoven till en så låg kostnad som möjligt.

Att inkludera hela energisystemet hjälper oss att undvika suboptimeringar som kan göra systemet dyrare. Genom att fokusera på olika klimat­mål och emissionsbaserade mål på längre sikt undviker vi suboptimering över tid. Våra modeller kan exempelvis identifiera ­vilka åtgärder som behövs, när och i vilken sektor, för att nå nettonollutsläpp av koldioxid år 2045 till lägsta möjliga kostnad.

Dialogen avgörande

Inom forskningsprojektet har vi samarbetat nära med myndigheter och kommuner för att undersöka och bedöma metoder att kommunicera modellgenererade scenarier. Vår tvär­vetenskapliga analys visar att dialogens genomförande är avgörande, både för den information som vi forskare får om praktiska utmaningar inom energiomställningen och för deltagarnas förståelse och vilja att ta itu med problemen.

Utifrån våra erfarenheter kan vi konstatera att en framgångsrik dialog kräver grundläggande förståelse för energisystemet. Utan insikt om energisystemets komplexitet och dess ­inbördes sammanhang tenderar diskussionen att fastna i modellens begränsningar snarare än att fokusera på åtgärdernas konsekvenser för omställningen. Många praktiker har en benägenhet att snabbt ifrågasätta osannolika utfall, utan att förstå vad som driver modellen eller vilka antaganden som ligger bakom olika resultat.

Det är också viktigt att resultatet upplevs som relevant och användbart. Om vi som forskare vänder oss till exempelvis aktörer på kommunal nivå måste innehållet vara nedbrutet och förklarat i en lokal kontext. Både våra projektbaserade erfarenheter och tidigare forskning visar att upprepade möten skapar bättre förutsättningar för förståelse och förändring jämfört med enstaka kunskaps­utbyten.

Scenarier kan forma framtiden

Både nationella och lokala exempel visar på energiomställningens möjligheter. Tysklands nationella strategi för övergång till förnybar energi, Energiwende, har involverat subventioner för sol- och vindkraft, vilket lett till en markant ökning av förnybar energi. I Skellefteå har kommunen tillsammans med energi­bolaget Skellefteå Kraft arbetat intensivt för att skapa förutsättningar för etableringen av en batteri­fabrik, inklusive infrastruktur som kraft­ledningar, vägar och hela bostadsområden.

Exemplen betonar vikten av både nationella och lokala insatser för en framgångsrik energi­omställning. I en sådan process är modell­genererade framtidsscenarier värdefulla verktyg för att främja dialog och stödja beslutsfattare i att formulera och förverkliga samhälls­förändringen. ■

Om studien

Syfte: Identifiera om och hur systemförståelse från modellerna kan nå ut till dem som arbetar med omställningen i praktiken. Syftet uppfylls genom att låta politiker och tjänstemän på lokal nivå ta del av olika typer av material (rapport, föreläsning, labbmaterial) där scenarierna presenteras, för att undersöka vilken kommunikationsform som ger bäst systemförståelse.

Projekttid: 2018­­–2024.

Format: Fyra scenarier som tagits fram med TIMES-City, en energisystemmodell med fokus på staden.

Deltagande forskare: Anna Krook-Riekkola, biträdande professor och Carina Lundmark, biträdande professor, Luleå tekniska universitet.

Vilken är den viktigaste insikten från forskningsprojektet?
Sveriges mål för infångning av koldioxid från biomassa ligger inte i linje med den beredskap som finns hos industrin i dag. I Sverige är vi ändå relativt väl rustade för att implementera avskiljning av koldioxid från biomassa, men samtidigt kräver det stora investeringar som ligger långt från industriernas affärsmodeller. Vad motiverar exempelvis massa- och pappersindustrin som i dag har en fossilfri produktion att investera mer än 100 miljoner kronor för att skapa minusutsläpp, samtidigt som deras kärnprocess blir mer komplex?

Vad har överraskat dig under forskningsprojektet?
Att Stockholm Exergi investerar i koldioxidavskiljning trots brist på tydliga ramverk och finansieringssystem. Det trodde jag inte när vi startade projektet för sex år sedan. Om deras planer blir verklighet blir de först i världen och kommer att bidra med 800 000 ton negativa koldioxidutsläpp per år, trots att de inte får betalt för negativa utsläpp annat än genom frivilliga marknader.

Vilken är den vanligaste missuppfattningen om koldioxidavskiljning och -lagring?
Att det primärt är en teknikutmaning. I verkligheten är det en av de största logistikutmaningarna i människans historia. Teoretiskt sett finns lagringsutrymme i Nordsjön som skulle kunna ta hand om koldioxid från hela Europa, men ännu finns ingen beprövad logistikkedja och ingen som har helhetsansvar för infrastrukturen. I dagsläget har vi inte ens tillgängliga båtar som kan transportera den mängd koldioxid som behövs.

Vem kan använda resultaten från studien och till vad?
Koldioxidavskiljning och -lagring är en ny, relativt okänd teknik som samhället ska investera stort i, därför ser jag det som att vi har haft ett folkupplysningssyfte. Som experter kan vi förklara både möjligheter och utmaningar. Vi har haft många kontakter med journalister under de här åren och pratat om koldioxidavskiljning och -lagring.

Kunskapen från studien har också fångats upp av politiken. Bland annat kom vårt förslag om omvända auktioner av negativa koldioxidutsläpp med i utredningen Vägen till en klimatpositiv framtid (SOU 2020:4). Det har senare blivit regeringens huvudspår för att stimulera negativa utsläpp.

Vad vill du studera vidare?
Infångning av koldioxid från biomassa ska i första hand användas för att kompensera för samhällsviktiga residuala utsläpp, som vi inte kan göra något åt. Men en farhåga som ofta lyfts är att för grandiosa planer på negativa utsläpp gör att samhället slappnar av och därför inte genomför de utsläppsminskningar som behövs. Det skulle jag vilja studera.

Läs mer om projektet Koldioxidavskiljning och -lagring i Sverige: Historiska lärdomar, samtida uppfattningar och styrinstrument.

Läs även mer om Anders Hanssons pågående forskningsprojekt Solstrålsreglering som nödvändigt ont eller fullvärdig klimatåtgärd?

Dagens förhållningssätt till bilen som transportmedel och rädsla för medborgarnas missnöje gör det svårt att minska biltrafiken i staden. Det visar vår studie av Göteborgs Stad, där omställningen i praktiken går långsamt trots ambitiösa mål. För att nå klimatmålen krävs åtgärder som vågar omordna hierarkier i stadens transportsystem.

Författare: Sofie Hellberg och Beniamin Knutsson

Projekt inom MESAM: Minskad biltrafik i Göteborg: en förutsättning för klimatomställning, men hur?

I Göteborgs Stad står transportsektorn för cirka en fjärdedel av de totala utsläppen av växthusgaser. Vägtrafiken står i sin tur för 90 procent av dessa utsläpp. Staden har i sitt miljö- och klimatprogram satt som mål att minska antalet körda kilometer med alla typer av motoriserade vägfordon i kommunen per vardagsdygn med 25 procent till 2030, jämfört med 2020 års nivåer.

Samtidigt som staden har antagit ambitiösa mål går omställningen i praktiken långsamt. Vårt projekt Minskad biltrafik i Göteborg: en förutsättning för klimatomställning, men hur? visar att omställningen i Göteborgs transportsektor karaktäriseras av målkonflikter samt av en försiktighet när det gäller att vidta kraft­fulla åtgärder på grund av rädsla för bakslag från medborgarna och politiken.

I projektet har vi undersökt möjligheter, hinder och målkonflikter när det gäller att minska biltrafiken i Göteborg till förmån för aktiva transporter. Även om studien fokuserar på omställningen i Göteborg vill vi tro att kunskapen om hinder och målkonflikter kring minskad biltrafik är relevant för politiker och tjänstepersoner i stora delar av landet.

Invanda arbetssätt bromsar

Transportplaneringen i dag domineras av en bilcentrerad logik, samtidigt som denna logik också utmanas och problematiseras av Göteborgs Stad. Vår studie visar att tjänstepersoner anser att de dagliga besluten inom staden inte är tillräckligt starka för att minska biltrafiken så att stadens transport- och klimatmål kan uppnås.

Motståndet mot kraftfulla åtgärder förklaras dels av så kallad path dependency, det vill säga låsningar på grund av att man agerar enligt vedertagna arbetssätt och rutiner, dels av politikers rädsla för motreaktioner från allmänheten. Dessa faktorer signalerar att det finns en snedvridning mot att premiera bilen som transportmedel, vilket även resultat från tidigare studier bekräftar.

När tjänstepersoner problematiserar det bilcentrerade systemet finns en medvetenhet om att bilen fortfarande fungerar som en måttstock för avstånd och för vad som är en rimlig tidsåtgång för att ta sig till olika platser i staden. Medborgarnas förhållande till

tid och hastighet, som är bundna till bilåkande, tas mer eller mindre som givet.

I en övergång till ett hållbart transportsystem ses i stället organiseringen av stadens ut­rymme, av vägar, cykelbanor och parkeringsområden, i tjänste­personernas utsagor som nyckeln för att minska tran­sporternas miljö- och klimat­påverkan. Här krockar flera olika tidsaspekter och rätt­vise­anspråk.

Brådskan med att adressera klimat­krisens effekter krockar med göte­borgares ofta tids­pressade vardag. På samma gång kopplas inte göteborgarnas livs­stilar till effekter av klimat­förändringar i andra samhällen globalt, som extrem­väder, torka och översvämningar. Generellt beaktas heller inte andra invånares preferenser för ett långsammare tempo.

Maktrelationer hanteras inte

En annan viktig insikt från studien är att tjänste­personerna ofta lyfter frågan om rättvisa i relation till förändring, medan status quo vanligtvis antas vara en mer neutral position. Att olika former av mobilitet har ojämna effekter för olika grupper i staden diskuteras sällan. Samtidigt innebär ett bilberoende transportsystem ojämna maktförhållanden mellan oskyddade trafikanter, som utsätts för risker, och bilanvändare, som utsätter människor för risker. Stadens oförmåga att ad­ressera det nuvarande transport­systemet i termer av maktrelationer blir ett hinder för hållbar omställning.

Andra hinder för omställningen är de upplevda målkonflikter som finns i staden, både inom och mellan stadens förvaltningar och kontor. Det finns målkonflikter mellan minskad biltrafik och skapande av arbetstillfällen och tillväxt, mellan minskad biltrafik och användning av stadens utrymme och tillgänglighet samt målkonflikter mellan nuvarande och framtida behov.

Konflikter mellan målen för nationell, re­gional och lokal trafikplanering är också centrala för att förstå styrningslandskapet när det gäller hållbar transportplanering. Trafik­verkets basprognoser för trafik­utvecklingen spelar en viktig roll för den transportpolitik som kan föras i en kommun. Trafikverkets prognoser bygger på historiska mönster över hur befolkning, sysselsättning och kostnad för transporter har förändrats samt vilka beslutade styrmedel och planer för infrastrukturen som finns i dag. Basprognosen som togs fram år 2020 pekar på en ökning av biltrafiken i Göteborg vilket i sin tur påverkar vilka investeringar som planeras i väginfrastrukturen.

Medan tjänstepersoner inom Göteborgs Stad menar att Trafikverkets prognoser skapar konflikter med stadens arbete mot minskad biltrafik anser Trafikverket inte att staden har infört tillräckligt starka styrmedel för att påverka trafikflödesprognoserna. Utan kraftfulla politiska åtgärder blir Trafikverkets förutsägelser om ökad trafik därför en själv­uppfyllande profetia som kommer i konflikt med de ambitiösa mål som satts upp inom den kommunala klimatpolitiken.

Positiv framtidssyn trots hinder

Svårigheterna att införa tillräckligt kraftfulla styrmedel är ett problem som tjänstepersonerna själva ringar in. De nämner svåra politiska avvägningar och målkonflikter som de största hindren för att få sådana på plats. När de tjänstepersoner som intervjuats i studien får formulera sina visioner om framtiden framträder hållbar omställning i mer positiv dager.

På samma gång som omställningen för­knippas med hinder kan tjänstepersonerna alltså även se fördelar med densamma, inte bara för klimat och hälsa utan även för näringslivspolitiken. Här är den av­görande frågan hur städer kan fatta mod till att implementera beslut som utmanar rådande och historiska tankesätt.

En nyckel är att i omställningsprocessen inte bara lyssna till de medborgare som hörs allra högst, såsom bilister, utan även inkludera perspektiv från mindre röststarka grupper och att arbeta med att förstå och adressera social acceptans, exempelvis med hjälp av medborgardialoger. Sådana processer kan utmana bilden av att medborgarna är förändrings­obenägna och därmed öppna upp ett omställningsfönster.

Inom ramen för projektet har vi också studerat föräldrars syn på skoltransporter i stadsdelen Majorna i Göteborg. Våra resultat visar att skoltransporter är en omtvistad fråga som är intimt förknippad med frågor som identitet, känslor och idéer om ansvarsfullt föräldraskap.

Trots att de flesta föräldrar är oroliga över klimatförändringar är klimatpåverkan inte en viktig faktor när föräldrar väljer hur de ska transportera sina barn till skolan. Även i en stad med ambitiös klimatpolitik, ett bostadsområde med gynnsamma förutsättningar och en allt ökande oro för klimatet är andra faktorer viktigare.

De föräldrar som väljer aktiva transportsätt till skolan, som att gå eller cykla, lyfter i stället fram främjande av oberoende, barns rörlighet och att skaffa sig en urban livsstil som viktiga faktorer. Dessa resultat står i kontrast till tidigare forskning som visat att föräldrar anser sig vara ansvarstagande genom att köra sina barn i bil till skolan, utifrån exempelvis säkerhetsaspekter. Det innebär alltså att föreställningar om ”gott” föräldraskap också kan gynna aktiva transporter och därmed även klimatet.

När det gäller uppfattningar om framtida trafik i Majorna visar våra resultat en skillnad mellan vad föräldrarna förväntar sig och vad de hoppas på. De flesta vi intervjuat tror att trafiken, och de problem som den är förknippad med, kommer att öka samtidigt som de önskar sig en framtid med färre bilar. Det finns dock också en föreställning om att färre bilar skulle innebära en ödslig stad och det verkar vara svårt för intervjupersonerna att föreställa sig vad som skulle kunna uppstå i de utrymmen som i dag upptas av bilar.

Vår studie tyder på att det finns en lång väg att gå när det gäller att premiera aktiva transporter till skolan. Resultaten pekar på vikten av att fysiskt begränsa tillgängligheten för biltrafik om biltransporterna till skolan ska minska. Dessutom tyder resultaten på att klimat­politiken i städerna behöver komma närmare människors vardag och underlätta barns aktiva transporter.

Det är också angeläget att främja medborgarnas förmåga att se bortom bilen när det gäller hur vi kan organisera transporter och boende i staden, samt att lyfta fram de miljömässiga och sociala fördelarna med detta.

Bilen kopplas till frihet

Resultaten visar en intressant ambivalens i politikernas ambitioner när det gäller klimat­omställning; på samma gång som ambitiösa mål i miljö- och klimatprogrammet har antagits finns även motstånd mot beslut som syftar till att implementera dessa mål, exempelvis begränsningar av parkeringsytor. Medan in­citament för beteendeförändring och ökad elektrifiering ligger i linje med styrande logiker, ses starkare åtgärder som är avsedda att påverka beteendeförändring som kontrover­siella av stadens politiska beslutsfattare.

En omställning i transportsystemet är en utmaning eftersom den kräver för­ändringar i den övergripande logiken kring ett ständigt pågående, och ökande, flöde av människor och varor samt vårt förhållande till avstånd och tid. Att utmana dessa logiker och föreställningar är särskilt svårt eftersom de är förknippade med hur vi definierar frihet i våra samhällen i dag. Detta styr i sin tur föreställningar om möjliga sätt att resa och styrpraktiker. För att uppnå en omställning har städer mycket att vinna på att arbeta med att visa på fördelarna med en stad med mindre biltrafik, det vill säga fördelarna med att vara fria från vårt bilberoende. ■

Om studien

Syfte: Undersöka möjligheter, hinder och målkonflikter när det gäller att minska biltrafiken i Göteborg till förmån för aktiva transporter.

Projekttid: 2019–2022.

Format: Projektet består av två delstudier:

Delstudie 1 fokuserar på policy och styrning i Göteborgs Stad. Forskarna har genomfört intervjuer med representanter från stadens olika kontor och förvaltningar, samt med Trafikverket, Hyresgäst­föreningen, Familjebostäder, Natur­skyddsföreningen, Näringslivet i Majorna/Linné, Cykelfrämjandet och Volvo Cars.

Delstudie 2 har fokus på elev­transporter till en skola i stadsdelen Majorna. En enkät besvarades av 400 vårdnadshavare och har kompletterats med intervjuer med skolledning och vårdnadshavare.

Deltagande forskare: Sofie Hellberg, docent, Göteborgs universitet, Beniamin Knutsson, docent, Göteborgs universitet och Sara Löwgren, praktikant vid Göteborgs universitet, nu doktorand vid Linköpings universitet.

Vetenskapliga publikationer

• Knutsson, B. and Hellberg, S. (2023). Ways to go? (Un)sustainable school commuting in Majorna, Gothenburg city. International Journal of Urban sustainable development.
• Hellberg, S., Knutsson, B. and Löwgren, S. (2024). Governmentalities of Automobility in Times of Climate Change: Competing Logics of Circulation and Imaginaries of the (Im)possible. Mobilities.

Oklara begrepp och tekniskt krångliga regelkonstruktioner riskerar att leda till att kulturhistoriska värden går förlorade när byggnader energieffektiviseras. Med tydligare definitioner av olika kulturvärdesbegrepp, förtydligad bygglovsplikt och ökad kunskap kan energieffektivitet och ökad användning av förnybar energi gå hand i hand med bevarandet av kulturhistoriska värden.

Författare: Anna Christiernsson, Melina Malafry, Mia Geijer och Tor Broström

Projekt inom MESAM: Rätten, hållbar energianvändning och bevarande av kulturhistoriska värden

Energieffektivisering av byggnader är nödvändig för att nå energi- och klimatmål. Trots att det finns tekniska lösningar som möjliggör både bevarande av kultur­värden och en ökad energieffektivitet, används de inte alltid. Det innebär att viktiga kulturvärden riskerar att gå förlorade, tillfälligt eller för alltid. I vår forskning har vi undersökt hur lagstiftningen är utformad och hur väl den styr mot hållbara energieffektiviseringar och andra energiåtgärder, som exempelvis installation av solceller, som också bevarar bygg­naders kulturvärden.

Inom ramen för projektet har vi både identifierat brister och möjliga vägar framåt. Dessa resultat är relevanta för såväl politiker som beslutar om lagstiftning som tjänstepersoner som tillämpar lagstiftningen och fastighetsägare vars byggnader är i behov av energieffektivisering.

En utgångspunkt för vår studie är att såväl hushållning med energi som bevarandet av byggnaders kulturvärden är viktiga hållbarhetsmål och erkända allmänintressen, som regleras i svensk och internationell lagstiftning. Men det räcker inte med mål och politiska vilje­förklaringar för att säkerställa att målen faktiskt nås, det behövs även tydliga handlingsregler om vad som får eller ska göras på en byggnad. Eftersom det kan vara svårt och kostsamt, eller rent av omöjligt, att återställa kulturvärden i efterhand är regler som säkerställer förprövning av energieffektiviseringar särskilt viktiga. Ett sådant exempel är bygglovsplikt. Reglerna om bygglov finns i plan- och bygglagen.

Hur väl bygglovsplikten fungerar beror på flera olika faktorer. För det första är det avgörande om energiåtgärder, som kan skada kultur­värden, överhuvudtaget omfattas av bygglovs­krav. För det andra har det betydelse vilka krav som måste beaktas i prövningen, exempelvis vilka tekniska krav på energihushållning och vilka hänsyn till kulturvärden som måste tas för att en åtgärd ska tillåtas. Slutligen har det också betydelse hur reglerna faktiskt tillämpas och tolkas av beslutsfattare.

Enligt dagens lagstiftning är kommunerna första beslutande instans och endast en liten andel av kommunens beslut om bygglov överprövas av högre instanser. Hur tillämpningen ser ut på den kommunala nivån kan därför få stor be­tydelse för vilka energiåtgärder som genomförs samt i vilken mån dessa anpassas till befintliga kulturvärden. Detta gäller vidare för en majoritet av Sveriges byggnader, eftersom en mycket liten andel av byggnadsbeståndet i Sverige har förklarats som byggnadsminnen och omfattas av skyddet enligt kulturmiljö­lagen.

Inom ramen för projektet har vi identifierat fyra bristområden i utformningen av dagens lagstiftning och dess tillämpning.

Oklara begrepp

Vid en bygglovsansökan ska kommunen pröva om åtgärden uppfyller tekniska krav och om åtgärden innebär en förvanskning av en särskilt värdefull byggnad eller ett bebyggelseområde. Förvanskningar av såd­ana byggnader är nämligen förbjudna. Det krävs inte att en byggnad, eller ett område, har pekats ut som särskilt värdefull i förväg, utan det är en bedömning som måste göras i det aktuella fallet. Dessutom ska åtgärden vara varsam. Det innebär att åtgärden ska respektera byggnadens karaktärsdrag, bland annat avseende proportioner, materialval och detaljomsorg.

Rättskällorna (lagstiftning, förarbeten, rätts­praxis och doktrin) ger dock relativt lite vägledning om hur dessa begrepp ska förstås. Viss ytterligare vägledning finns i allmänna råd, som dock inte är rättsligt bindande. Detta gäller bland annat begreppen förvanskning, varsamhet och inte minst särskilt värdefull, som har fått en mycket vid definition i rätts­källorna. Med särskilt värdefull menas nämligen inte enbart kulturhistoriskt värdefull. En byggnad kan vara särskilt värdefull även utifrån historisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Det kan exempelvis handla om byggnader, eller bebyggelseområden, som representerar olika sociala miljöer eller olika tidsepoker.

I rättspraxis har allt från en nybyggd ter­minalbyggnad till kulturhistoriska byggnader ansetts vara särskilt värdefulla. När det gäller begreppet förvanskning och förvanskningsbedömningen har även synligheten för allmänheten fått en avgörande betydelse i rättstillämpningen. Synsättet kan ifrågasättas eftersom en adekvat och fullständig bedömning av den faktiska påverkan på kulturvärdet knappast kan göras av gemene man, utan antikvarisk kompetens.

Dessutom riskerar synsättet att leda till att byggnaders kulturvärden inte bedöms som en helhet, med bevarande av kulturvärden på endast vissa, för allmänheten synliga, delar av byggnaden som resultat.

Otydligt om bygglov krävs

Ett annat problem med oklara begrepp är att det kan vara svårt att veta när bygglov krävs för en viss åtgärd. Ett sådant fall är när en ändring av en byggnad endast kräver bygglov om den leder till att byggnadens yttre avsevärt påverkas. Detta gäller exempelvis för fönsterbyten inom detaljplanelagt område. Ett annat exempel är anläggandet av solceller, som är undantaget från bygglovsplikten om installationen följer byggnadens form. Byggnader som anses vara särskilt värdefulla omfattas dock inte av undantaget. Den en­skilda fastighetsägaren behöver alltså kunna bedöma om ett fönsterbyte innebär en avsevärd påverkan eller om den byggnad som ska förses med solceller är särskilt värdefull, för att veta om bygglov krävs för åtgärden eller inte. Detta ställer stora krav på fastighetsägares kunskap om den ak­tuella byggnadens kulturvärden samt hur åtgärder kan påverka dessa värden.

Oklara bestämmelser och tekniskt krångliga regel­konstruktioner, såsom undantag från undantag, kan alltså innebära att fastighets­ägare inte inser att en åtgärd omfattas av bygglovsplikt. Detta innebär en risk för att åtgärder genomförs utan förprövning. Oklara bestämmelser kan även leda till att be­stämmelserna tillämpas olika inom olika delar av landet, vilket i sin tur kan stå i strid med likabehandlingskravet.

Flera kommunala tjänstemän har i vår enkätstudie uttryckt att bestämmelserna är svåra att tillämpa, och att det kan vara svårt att motivera anpassning eller avslag med hänsyn till kulturvärden om det saknas stöd i form av kunskapsunderlag eller antikvarisk kompetens. Detta kan skapa legitimitets- och efterlevnads­problem.

Bristande kunskapsunderlag

Det saknas i dag rättsliga krav på att kommuner ska inventera och peka ut särskilt värdefulla byggnader i fysiska planer och kulturmiljöprogram eller liknande dokument. Det kan leda till att det saknas kunskaps­underlag och att det därmed blir svårare att identifiera en särskilt värdefull byggnad. Många av de byggnadsinventeringar och bevarandeprogram som finns är dessutom otidsenliga eller otillgängliga. En ytterligare komplikation är att många detaljplaner till­kom innan det fanns en möjlighet att tydligt beskriva och skydda kulturvärden i plankartan och förtydliga vad regleringen innebär i plan­handlingarna.

Även nya detaljplaner kan ibland innehålla vagt och oklart formulerade bestämmelser där det inte tydligt framgår vilka kulturvärden som ska skyddas. Det finns i dag inte heller något explicit rättsligt krav på att det ska finnas antik­varisk kompetens som stöd i besluts­fattandet, vilket kan leda till att beslut fattas utan tillräcklig kunskap om kulturvärden, särskilt om det saknas andra typer av kunskapsunderlag och tydliga planbestämmelser.

Ytterligare en brist är bygglovspliktens begränsning till detaljplanelagda områden (om inte angivet i områdesbestämmelse att bygglov krävs). Även om det genom tillsyn finns möjlig­het att kräva rättelse av förvanskande åt­gärder, har kommunerna ofta begränsade resurser för egeninitierad tillsyn. I praktiken sker det främst vid anmälan, exempelvis från en granne. De skador som har uppstått kan vara irreversibla, eller mycket kostsamma att återställa i ett autentiskt skick. Mot­svarande risk finns givetvis även inom detaljplanelagda områden, som då kan leda till krav på bygglov och eventuell rättelse i efterhand.

Få bygglovsärenden överprövas

Det finns inte någon obligatorisk granskning av kommunernas bygglovsbeslut, i jäm­förelse med vad som gäller vid strandskydds­dispenser. Möjligheten för miljö­organisationer att klaga på beslut har tidigare också varit mycket begränsad. Få bygglovs­beslut har därför överklagats till och prövats av högre instanser. Ett viktigt steg i rätt riktning är dock den utökade klagorätten för kulturmiljöorganisationer som skett i praxis och som medför att fler felaktiga be­slut kan komma att överprövas och ändras i framtiden.

Tre vägar framåt

I projektet har vi identifierat tre vägar framåt för att skapa en mer ändamålsenlig rättslig styrning och därmed bättre förutsättningar för ett beslutsfattande som både främjar ökad energieffektivitet eller ökad andel förnybar ­energi och bevarande av kulturvärden.

1. Förtydliga vad som avses med en särskilt värdefull byggnad och en förvanskning. Att införa mer konkreta legaldefinitioner av viktiga begrepp kan vara ett sätt att ge ökad vägledning i besluts­fattandet och såväl bättre skydd som ökad förutsebarhet och likabehandling. En möjlig väg framåt är att införa rättsligt bindande kriterier för när en byggnad alltid ska anses vara särskilt värdefull.

Ett sådant exempel är införandet av ett dynamiskt ålderskriterium, som innebär att byggnader över en viss ålder alltid ska anses vara särskilt värdefulla. Att avgränsa bestämmelsens tillämpningsområde till bygg­nader över en viss ålder strider dock mot bestämmelsens nuvarande syfte, eftersom även andra värden än kulturhistoriska omfattas.

Det är således viktigt att utforma bes­täm­melsen så att det tydligt framgår att även andra, inklusive moderna, byggnader kan vara särskilt värdefulla om de uppfyller något annat kriterium. Generellt är det viktigt att hitta en rimlig balans och att säkerställa att legaldefinitioner och rättsreglernas tillämpningsområden varken blir för breda eller för snäva. Eftersom det i slutänden handlar om bedömningar är det även av avgörande betydelse att relevant kompetens finns representerad vid beslutsfattande på samtliga beslutsnivåer.

2. Förstärk kunskapen hos besluts­fattare och förbättra kunskaps­underlag. En möjlig väg att för­bättra kunskapen om kulturvärden i bygglovsprövning kan vara att införa ett krav på antikvarisk kompetens i beslutsfattandet. Att ställa krav på inventeringar och utpekande av särskilt värdefulla byggnader samt att upprätta och kontinuerligt upp­datera kommunala kulturmiljö­program, arkitektur­strategier eller motsvarande dokument kan vidare vara ett sätt att förbättra kunskaps- och beslutsunderlagen. Sådana dokument bör vara digitala och kommuniceras både till berörda fastighetsägare och till allmänheten i stort.

Utöver att vara värdefulla vid beslut i enskilda fall bör kulturmiljöprogram och arkitektur­strategier även kunna bidra till en allmän kunskapsspridning om kulturvärden och varför det är viktigt att vara varsam och undvika förvanskning, även vid energirelaterade åtgärder. Genom att visa goda exempel på hur byggnader kan bli energieffektiva på ett varsamt sätt kan de även bidra med kunskap om hur energieffektiviseringar kan uppnås utan att kultur­värden går förlorade.

3. Förtydliga när bygglov krävs. Ett sätt att minska osäkerheten om när bygglov krävs är att införa en generell bygglovsplikt för åtgärder på byggnader som är särskilt värdefulla, eller som finns inom ett sådant bebyggelseområde. Bygglovsplikten skulle då gälla oavsett om byggnaden ligger inom detalj­planelagt område eller inte.

Detta förutsätter dock kunskap om vilka byggnader som är eller kan anses vara särskilt värdefulla samt att denna kunskap är tillgänglig för fastighetsägaren. Det kan antas både öka förutsebarheten för fastighetsägare och leda till att fler åtgärder förprövas. Det skulle i sin tur leda till att fler energiåtgärder kan genomföras utan att viktiga kulturvärden går förlorade. ■

Om studien

Syfte: Studera hur rätten, särskilt miljöbalken och plan- och bygglagen, hanterar konflikten mellan en ökad energieffektivisering och bevarandet av kulturhistoriskt värdefulla byggnader. I projektet ingår även att studera rättstillämpningen. Projektet ska bidra med såväl nya teoretiska som praktiska kunskaper till nytta för lagstiftare, rätts­tillämpare och andra intressenter.

Projekttid: 2019­­–2023.

Format: Fallstudier av rättsliga processer kring solceller, fönster och värme­system. Analys av rätten och dess tillämpning görs med utgångspunkt i rättsvetenskapliga och konstvetenskapliga grunder, samt tekniska kunskaper om energieffektiviseringar av byggnader.

Deltagande forskare: Anna Christiernsson, docent och biträdande lektor, Stockholms universitet, Melina Malafry, jur. dr. och forskare i miljörätt, Uppsala universitet, Mia Geijer, adjungerad lektor, Uppsala universitet och bebyggelseantikvarie vid Länsstyrelsen i Örebro och Tor Broström, professor, Uppsala universitet.

Vetenskapliga artiklar i urval

• Geijer, M., Christiernsson, A. och M. Malafry. 2022. Juridiken och praktiken: Energifrågor och hantering av kulturvärden i planering och byggprocesser. Bebyggelsehistorisk tidskrift, 33–64.
• Malafry, M. och A. Christiernsson. 2022. Kulturvärden och miljöorganisationers klagorätt. Nordisk miljörättslig tidskrift 2022:2, 7–31.
• Christiernsson, A., Geijer, M. och M. Malafry. 2021. Legal aspects on cultural values and energy efficiency in the built environment – a sustainable balance of public interests? Heritage 4, 3507–3522.